美國(guó)國(guó)防預(yù)算“誕生記”

■張文文

“想要了解一個(gè)政府在做什么，只需要去看它的預(yù)算”。作為國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域的計(jì)劃，國(guó)防預(yù)算影響著一個(gè)國(guó)家的國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)。

美國(guó)作為世界第一軍事強(qiáng)國(guó)，其國(guó)防預(yù)算的“誕生”過(guò)程引人關(guān)注。美國(guó)國(guó)防預(yù)算過(guò)程由總統(tǒng)預(yù)算過(guò)程和國(guó)會(huì)預(yù)算過(guò)程構(gòu)成，行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)共享預(yù)算權(quán)。

在美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算過(guò)程中，規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。它將美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略、國(guó)防戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的計(jì)劃，再轉(zhuǎn)化為具體列支的預(yù)算條目。

總統(tǒng)預(yù)算過(guò)程由規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算階段三部分構(gòu)成。規(guī)劃階段是總統(tǒng)預(yù)算過(guò)程的開(kāi)始，這一階段的主要目標(biāo)是確定作戰(zhàn)能力需求，為計(jì)劃階段確定國(guó)防戰(zhàn)略方針政策。計(jì)劃階段是聯(lián)接戰(zhàn)略規(guī)劃和具體預(yù)算的紐帶，也是規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度的核心。預(yù)算階段是總統(tǒng)預(yù)算過(guò)程的最后步驟，在這一階段，國(guó)防規(guī)劃、計(jì)劃被落實(shí)為預(yù)算文件當(dāng)中的一行行具體預(yù)算條目。該階段的最終成果是由總統(tǒng)簽署并遞交給國(guó)會(huì)的《總統(tǒng)預(yù)算》。

在美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法過(guò)程對(duì)國(guó)防預(yù)算決策施加影響，并使國(guó)防預(yù)算成為具有法律約束力的《國(guó)防授權(quán)法案》。

其大致包括三個(gè)階段：一是國(guó)會(huì)收到《總統(tǒng)預(yù)算》后，參眾兩院就國(guó)防預(yù)算形成共同決議案，用于指導(dǎo)下一步的國(guó)防授權(quán)和撥款的立法工作。二是在決議案通過(guò)之后，參眾兩院的撥款委員會(huì)、參議院財(cái)政委員會(huì)和眾議院籌款委員會(huì)立即按照決議規(guī)定的指標(biāo)起草《國(guó)防授權(quán)法案》（草案）。三是當(dāng)總統(tǒng)收到最后由參議院遞交的《國(guó)防授權(quán)法案》（草案）后，如果無(wú)反對(duì)意見(jiàn)，則在10日內(nèi)將其簽署成為法律，由此完成了《國(guó)防授權(quán)法案》的立法程序。

值得注意的是，以上美國(guó)國(guó)防預(yù)算制定過(guò)程都是理想化的，在實(shí)際運(yùn)行中，國(guó)會(huì)兩院之間、國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間銜接得并沒(méi)有那么順暢。事實(shí)上，各種利益集團(tuán)代表的政治勢(shì)力，或暗流涌動(dòng)、或明火執(zhí)仗，在國(guó)防預(yù)算制定過(guò)程中進(jìn)行“據(jù)理力爭(zhēng)”的抗衡，博弈不斷。