中華蘇維埃共和國人民委員會(huì)常務(wù)會(huì)議及其歷史功能

——基于《紅色中華》的考察

■林緒武

中華蘇維埃共和國是中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)和全面管理國家的第一次嘗試，盡管它“距離一個(gè)完全的國家形態(tài)還很遠(yuǎn)”，但仍在諸多方面作出了可貴的探索?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵會(huì)議（蘇維埃）的大會(huì)，在大會(huì)閉會(huì)的期間，全國蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，中央執(zhí)行委員會(huì)下組織人民委員會(huì)處理日常政務(wù)，發(fā)布一切法令和決議案?！保ā督h以來重要文獻(xiàn)選編（１９２１—１９４９）》第八冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社２０１１年版，第６５０頁）由此，人民委員會(huì)成為中華蘇維埃共和國中央行政機(jī)關(guān)，具有處理日常政務(wù)的重要職能，人民委員會(huì)常務(wù)會(huì)議（以下簡稱“常會(huì)”）則是處理日常政務(wù)的重要制度?！都t色中華》是中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府機(jī)關(guān)報(bào)，創(chuàng)刊于１９３１年１２月。１９３１年１２月２８日，《紅色中華》即公開報(bào)道人民委員會(huì)第三次常會(huì)，開創(chuàng)這一報(bào)道的先河。截至１９３３年９月１５日，該報(bào)共報(bào)道常會(huì)３９次。這些報(bào)道中反映了常會(huì)通過議決重大事項(xiàng)、巡視和檢查工作及頒布法令和人事任免等，確保臨時(shí)中央政府開展政策討論和民主決策，體現(xiàn)出常會(huì)的連續(xù)性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，對(duì)于我們了解中央蘇區(qū)時(shí)期我們黨治國理政的具體情況很有幫助。

議決重大事項(xiàng)

常會(huì)決議的重大事項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、教育、軍事等諸多方面。１９３２、１９３３年初，常會(huì)連續(xù)要求開展防疫運(yùn)動(dòng)，以保障工農(nóng)群眾的健康和預(yù)防春天發(fā)生瘟疫。１９３２年１月１２日，常會(huì)討論防疫問題，“決定舉行全區(qū)防疫衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”（《臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)的第四次常會(huì)》，《紅色中華》１９３２年１月１３日），次年１月３１日，第三十一次常會(huì)“責(zé)成內(nèi)務(wù)部舉行大規(guī)模的防疫運(yùn)動(dòng)”（《人民委員會(huì)第三十一，三十二次常會(huì)》，《紅色中華》１９３３年２月１０日），體現(xiàn)出蘇維埃政府對(duì)重大社會(huì)和民生問題的關(guān)注。常會(huì)對(duì)教育十分關(guān)注，較為典型的是有關(guān)列寧師范學(xué)校的事項(xiàng)，第七次、第八次、第十六次、第二十二次常會(huì)均有討論和決議，涉及預(yù)算、組織、課程與教職員等多個(gè)問題。１９３２年６月１３日，常會(huì)決定由中央創(chuàng)辦列寧師范學(xué)校和由中央教育部長徐特立任校長，充分表明對(duì)蘇區(qū)教育發(fā)展和人才培養(yǎng)的重視。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是春耕作為蘇維埃經(jīng)濟(jì)建設(shè)重大事項(xiàng)，在年初的常會(huì)上討論頻率更高。１９３２年１月１２日、２月６日、３月９日和３月１６日，第四、六、九、十次常會(huì)都有討論春耕，明確要求地方政府“用各種方法幫助群眾去解決春耕中各種問題”（《臨時(shí)中央政府關(guān)于春耕問題的訓(xùn)令》，《紅色中華》１９３２年２月１０日）。１９３３年１月３１日，第三十一次常會(huì)決定再動(dòng)員廣大群眾，“實(shí)行提前春耕，消滅荒田，增加生產(chǎn)”（《人民委員會(huì)第三十一，三十二次常會(huì)》，《紅色中華》１９３３年２月１０日）。為此，常會(huì)通過的《春耕計(jì)劃》具體部署了當(dāng)年春耕生產(chǎn)的注意事項(xiàng)及動(dòng)員方式等。第三十四次常會(huì)要求福建省蘇“加緊檢查土地，執(zhí)行春耕計(jì)劃”（《人民委員會(huì)第三十三三十四次常會(huì)》，《紅色中華》１９３３年２月２２日），第三十五次常會(huì)“通過蘇維埃政府工作人員幫助農(nóng)民春耕并自己種菜的訓(xùn)令”（《人民委員會(huì)第卅五次常會(huì)》，《紅色中華》１９３３年３月３日）。第三十七次常會(huì)審查福建省蘇關(guān)于春耕問題的決議，“議決重新更改”（《人民委員會(huì)第三十七次常會(huì)》，《紅色中華》１９３３年３月２１日）。蘇維埃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)紅軍作戰(zhàn)的糧食準(zhǔn)備、工農(nóng)群眾日常生活改善都極為重要，因此，常會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)注，不限于政策法令的發(fā)布，更注重其執(zhí)行。常會(huì)強(qiáng)調(diào)，“春耕運(yùn)動(dòng)的訓(xùn)令，各級(jí)政府是否執(zhí)行了？是否解決了春耕中耕牛、農(nóng)具、種子等項(xiàng)的困難？”（《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)》第６冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社、江西人民出版社２０１３年版，第１９１頁）在審查中發(fā)現(xiàn)福建省春耕問題決議不符合中央政令后，常會(huì)又責(zé)成土地部立即檢查各地的春耕運(yùn)動(dòng)。對(duì)春耕等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)議題的關(guān)注，正說明“蘇區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，始終把恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)擺在第一位”（《閩浙皖贛蘇區(qū)簡史》，江西人民出版社２０２２年版，第１６６頁）。

一般而言，常會(huì)每次都討論多項(xiàng)議題?！都t色中華》報(bào)道的３９次常會(huì)中，有多達(dá)２４次討論６項(xiàng)以上議題。不過，常會(huì)也專門議決某項(xiàng)重要工作。如，第十九次常會(huì)專門討論修改稅則問題，包括決議修改稅則、審查并通過商業(yè)稅的內(nèi)容、審查并通過土地稅的內(nèi)容、通過修改稅則的命令和通過土地稅征收細(xì)則。第三十三次常會(huì)專門討論福建省的軍事問題，對(duì)福建軍區(qū)目前的工作及布置作出指示與決議。第三十四次常會(huì)又專門討論福建省蘇的工作問題，聽取省蘇主席張鼎丞的工作報(bào)告，指出該省存在工作不健全、與群眾關(guān)系不密切、官僚形式主義等問題，進(jìn)而對(duì)解決工人失業(yè)、執(zhí)行春耕計(jì)劃、調(diào)劑糧食與增加生產(chǎn)、整理財(cái)政、難民問題等重要工作作出指示。由此來看，常會(huì)是中央政府處理日常政務(wù)的重要途徑，體現(xiàn)出中央政府的決策具有科學(xué)化、民主化特點(diǎn)。

巡視和檢查工作

巡視和檢查工作，也是常會(huì)的日常職責(zé)之一。從報(bào)道來看，常會(huì)多次派員到各地開展巡視和檢查工作。第五次常會(huì)決定巡視瑞金工作；第四十五次常會(huì)又派員“巡視八縣查田工作”。對(duì)于各項(xiàng)巡視和檢查結(jié)果的反饋，常會(huì)不僅會(huì)公開發(fā)布，還會(huì)及時(shí)做出應(yīng)對(duì)改進(jìn)，并持續(xù)跟蹤后續(xù)發(fā)展。例如巡視發(fā)現(xiàn)，寧都蘇維埃的工作雖有相當(dāng)規(guī)模，但存在“各自為政的現(xiàn)象”，上下級(jí)政府關(guān)系薄弱，上級(jí)不管下級(jí)，下級(jí)不向上級(jí)報(bào)告；工作人員工作懶散，對(duì)上級(jí)政府的命令和指示，“執(zhí)行程度非常薄弱”（《寧都蘇維埃工作之一班（斑）》，《紅色中華》１９３２年４月２１日）。之后，第十二次常會(huì)聽取巡視工作報(bào)告，“議決給寧都縣蘇一封指示信”（《臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)第十二次常會(huì)》，《紅色中華》１９３２年４月２８日），對(duì)寧都工作給予五點(diǎn)補(bǔ)充指示。因此，常會(huì)基本形成“推動(dòng)巡視和檢查工作—聽取巡視和檢查報(bào)告—集體討論審查—做出工作指示”的工作流程和制度，既能督促地方政府積極工作，有效執(zhí)行中央政令和決策，也有利于中央政府更好地科學(xué)決策和推行政務(wù)。

同樣，針對(duì)地方政府存在沒有切實(shí)執(zhí)行政令，或者是執(zhí)行得不充分，甚至忽視執(zhí)行上級(jí)政策法令的嚴(yán)重現(xiàn)象，常會(huì)也通過巡視和檢查加以糾正。第八次常會(huì)通過《切實(shí)執(zhí)行工作檢查》的命令，重點(diǎn)檢查選舉運(yùn)動(dòng)、春耕運(yùn)動(dòng)、節(jié)儉經(jīng)濟(jì)、優(yōu)待紅軍、肅反工作、財(cái)政統(tǒng)一等重要工作。第二十八次常會(huì)再次指出要檢查各級(jí)地方政府改造的工作，“議決由中央再寫一決議指出目下改造政府的重要意義與辦法”（《人民委員會(huì)第二十八次常會(huì)》，《紅色中華》１９３２年１１月２８日）。同時(shí)，中央政府要求地方政府向其報(bào)告工作，《切實(shí)執(zhí)行工作檢查》要求：“各下級(jí)政府，務(wù)須向上級(jí)詳細(xì)報(bào)告，上級(jí)要督促和催促下級(jí)做報(bào)告，并要派人到下級(jí)去切實(shí)檢查。”《中央執(zhí)行委員會(huì)檢查瑞金工作后的決議》也指出：“各級(jí)政府對(duì)上級(jí)要實(shí)行報(bào)告制度，上級(jí)對(duì)于下級(jí)要立即實(shí)行按期檢查工作，并負(fù)責(zé)來督促和指導(dǎo)工作?！保ā吨醒敫锩鶕?jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)》第６冊(cè)，第１９１頁、第２２０頁）因而，中央政府自上而下的工作檢查同地方政府自下而上的工作報(bào)告緊密結(jié)合、共同推進(jìn)。

常會(huì)推動(dòng)的巡視和檢查工作不僅能夠加強(qiáng)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)力量，還有助于中央政府掌握地方政府落實(shí)中央政策、法令的實(shí)際情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府工作存在的問題與不足，對(duì)于地方政府改進(jìn)工作、提高行政能力與效率具有積極意義。

頒布法令和任免人事

蘇維埃政權(quán)建立之初就十分注重規(guī)范和依法行政。第三次常會(huì)通過的統(tǒng)一財(cái)政條例和訓(xùn)令，是中央政府最早頒布的條例之一。此后，為推動(dòng)重要事項(xiàng)的貫徹落實(shí)，常會(huì)陸續(xù)頒布多項(xiàng)法令和條例。其中，關(guān)于蘇維埃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的２５項(xiàng)、政治建設(shè)的２０項(xiàng)、文化教育建設(shè)的１項(xiàng)，占比超過頒布法令和條例總數(shù)的百分之八十五。第五次常會(huì)議決１３項(xiàng)議題，其中７項(xiàng)為頒布法令和條例。頒布法令和條例，逐漸成為常會(huì)日常的重要職責(zé)之一，彰顯出蘇維埃政府依法行政的鮮明特點(diǎn)。

常會(huì)頒布法令和條例，體現(xiàn)出行政議事與政務(wù)公開的連續(xù)性。一方面，許多法令和條例由某次常會(huì)決定起草，再由后續(xù)的常會(huì)通過和頒布，有的重要法令和條例需經(jīng)多次審議。例如，第七次常會(huì)，“梁柏臺(tái)同志提議創(chuàng)辦勞動(dòng)感化院。決議，由梁同志起稿感化院組織法”（《中央政府人民委員會(huì)第七次常會(huì)》，《紅色中華》１９３２年２月２４日），直至第二十一次常會(huì)才通過勞動(dòng)感化院的章程。第四十五次常會(huì)提出選舉法須重新修改，第四十七次常會(huì)通過選舉法。另一方面，常會(huì)頒布的法令和條例，往往通過《紅色中華》及時(shí)發(fā)布。這種政府頒布法令和條例與公開發(fā)布的連續(xù)性，體現(xiàn)中央政府的政務(wù)公開及《紅色中華》政府機(jī)關(guān)報(bào)的職能。

從報(bào)道來看，有２０次常會(huì)涉及人事任免，涵蓋中央及地方，覆蓋經(jīng)濟(jì)、教育、勞動(dòng)、內(nèi)務(wù)、軍事等各部門，任免人事最多的是第四十次常會(huì)，涉及３６人次。常會(huì)的人事任免與該項(xiàng)工作的重要性高度相關(guān)，累計(jì)委任中央行政機(jī)關(guān)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)１０２人次，地方行政機(jī)關(guān)３８人次。其中，委任中央政府部長５人、副部長７人、委員４８人。１９３３年５月８日，第四十一次常會(huì)甚至任命了軍事部門負(fù)責(zé)人，包括任命朱德為中國工農(nóng)紅軍總司令兼第一方面軍總司令、周恩來為中國工農(nóng)紅軍總政治委員兼第一方面軍總政治委員（《中央人民委員會(huì)第四十一次常會(huì)》，《紅色中華》１９３３年５月１１日）。中央政府通過常會(huì)履行了調(diào)配黨政軍領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職能，確保了中央和地方黨、政、軍等機(jī)構(gòu)干部穩(wěn)定及科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。

（作者：林緒武，系北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“百年中共黨報(bào)黨刊史〔多卷本〕”的階段性成果）