習(xí)近平總書記指出，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系”。日前印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確提出“力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”的目標(biāo)。一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵靠制度。建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，必須高度重視制度的支撐作用。
完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度。堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一。堅(jiān)持黨在基層治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強(qiáng)化和鞏固，是健全“三治”結(jié)合的基層治理體系的基礎(chǔ)工程?！兑庖?jiàn)》圍繞完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，提出了完善黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度等重要舉措。統(tǒng)籌基層黨組織和群團(tuán)組織資源配置，支持群團(tuán)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能，培育扶持基層公益性、服務(wù)性、互助性社會(huì)組織，以黨建帶群建，有助于把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程、各方面，促進(jìn)基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
健全基層群眾自治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈?guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是保障人民依法直接行使民主權(quán)利，在城鄉(xiāng)基層治理中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的重要保證。習(xí)近平總書記指出：“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體?！薄兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)村（居）民委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，健全村（居）民自治機(jī)制，并明確提出堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾性自治組織的制度，建立基層群眾性自治組織法人備案制度。我國(guó)民法典賦予基層群眾性自治組織法人資格，使其有權(quán)從事履行職能所需的民事活動(dòng)，為其在基層社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有作用提供了法律保障。要明確群眾性自治組織與基層行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，對(duì)群眾性自治組織的選舉方式、工作內(nèi)容、工作方法和各項(xiàng)程序進(jìn)行詳細(xì)完備的規(guī)范，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面保證自治工作的開(kāi)展。同時(shí)，對(duì)基層群眾性自治組織工作人員進(jìn)行整體規(guī)范和職業(yè)保障，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的基層工作人員隊(duì)伍。
完善基層民主協(xié)商制度。社會(huì)主義民主協(xié)商制度是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。習(xí)近平總書記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商?！薄兑庖?jiàn)》明確提出完善基層民主協(xié)商制度，完善座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等協(xié)商方式，探索建立社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會(huì)議制度。具體而言，在主體方面，基層民主協(xié)商制度的完善既需要黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和支持，也需要基層自治組織的配合以及村（居）民的積極參與，重大決策前還需要聽(tīng)取政協(xié)、專業(yè)委員會(huì)等多方意見(jiàn)。在渠道方面，發(fā)揮基層黨組織和行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)合與引領(lǐng)功能，整合各方資源，打造基層公共空間，使各方主體能夠進(jìn)行基層事務(wù)的信息共享、溝通協(xié)調(diào)、決策聽(tīng)證和有效監(jiān)督。在規(guī)則方面，以法律形式固定基層民主協(xié)商的規(guī)則，確定協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式和程序，使基層民主協(xié)商有章可循，在協(xié)商主體之間形成相互支持、相互監(jiān)督的良性互動(dòng)關(guān)系。
完善村規(guī)民約和居民公約制定機(jī)制。村規(guī)民約、居民公約是基層群眾進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范，主要依靠團(tuán)體內(nèi)的輿論約束、成員自覺(jué)、道德感化等保證實(shí)施，適應(yīng)基層自治單元靈活、柔性、自覺(jué)、多元的規(guī)則需要。健全“三治”結(jié)合的基層治理體系，應(yīng)當(dāng)完善村規(guī)民約和居民公約的制定機(jī)制，發(fā)揮其治理優(yōu)勢(shì)。在程序上，村規(guī)民約、居民公約在起草前應(yīng)進(jìn)行調(diào)查研究，確定基層的實(shí)際問(wèn)題和群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，廣泛征求意見(jiàn)，擬定草案，報(bào)送基層黨組織和行政機(jī)關(guān)，經(jīng)過(guò)村民或居民會(huì)議表決通過(guò)，再進(jìn)行備案和公布。在內(nèi)容上，村規(guī)民約和居民公約主要圍繞基層的社會(huì)治安、公序良俗、環(huán)境保護(hù)、鄰里關(guān)系等作出原則性規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)傳承良好習(xí)俗、凈化社會(huì)風(fēng)氣、增進(jìn)社會(huì)和諧的目的，同時(shí)不得與法律、法規(guī)和政策相抵觸。在形式上，可因地制宜，采取短句式、順口溜、三字語(yǔ)等方式，便于宣傳和記憶。在實(shí)施上，一方面加強(qiáng)宣傳教育和監(jiān)督，建立村規(guī)民約、居民公約執(zhí)行委員會(huì)，充分發(fā)揮其監(jiān)督約束作用；另一方面完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，依靠輿論和道德約束促進(jìn)其實(shí)施，發(fā)揮軟法的規(guī)范功能。
健全矛盾糾紛多元化解決機(jī)制。基層是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。矛盾糾紛多元化解決機(jī)制旨在充分動(dòng)員社會(huì)自身力量，以訴訟與非訴訟相結(jié)合的方式，切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。《意見(jiàn)》明確提出，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。健全矛盾糾紛多元化解決機(jī)制，在原則上，需要遵循平等自愿、公平合法、高效便捷的原則，在依據(jù)法律解決糾紛的同時(shí)，融入道德教育和輿論約束。在方式上，基層矛盾糾紛可以優(yōu)先在城鄉(xiāng)社區(qū)等基層自治單元中，由行政機(jī)關(guān)、各類自治組織主持調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人和解；同時(shí)，鼓勵(lì)采取訴外各種糾紛解決方式，如行政裁決、行政復(fù)議等更加高效便捷的解決方式；仍無(wú)法解決的，進(jìn)入訴訟或仲裁程序。即使在訴訟過(guò)程中，人民法院依然可以積極動(dòng)員社會(huì)及自身力量，進(jìn)行訴前、訴中的調(diào)解，力求化解矛盾，減少訟累。在制度上，通過(guò)立法明確矛盾糾紛多元化解決中各類主體的地位、職責(zé)和作用，規(guī)范其在糾紛解決中的行為。
作者：羅冠男（北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、中國(guó)政法大學(xué)法律史學(xué)研究院副教授）
《光明日?qǐng)?bào)》（ 2021年11月02日 11版）
