習主席指出：“各級領(lǐng)導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！苯?jīng)中央軍委批準，全軍基本建設(shè)項目和房地產(chǎn)資源普查工作日前正在以上率下強勢推進。應(yīng)當說，在全軍開展“兩項普查工作”充分反映了中央軍委依法治軍從嚴治軍的重大戰(zhàn)略決策，“兩項普查工作”應(yīng)當也必須在法治軌道上運用法治思維和法治方式組織開展。由于地域廣闊、歷史久遠、體量巨大、利益糾結(jié)纏繞、法律關(guān)系復雜，“兩項普查工作”在基建項目、軍用土地、營房營區(qū)附屬設(shè)施、國防工程以及空余房地產(chǎn)領(lǐng)域必然會面臨著一系列專業(yè)疑難的法律問題，這些問題的圓滿解決無疑會給“兩項普查工作”的順利開展提供法律支撐。普查工作開展時，有以下八個法律問題值得我們思考和研究。

　　軍隊房地產(chǎn)權(quán)屬登記問題

　　《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。不動產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的依據(jù)。不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明”。據(jù)此，對軍隊房地產(chǎn)進行登記并依法取得不動產(chǎn)權(quán)屬證書，對于確定軍隊房地產(chǎn)的權(quán)源歸屬，從源頭和根本上避免軍隊房屋所有權(quán)和軍用土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛，就顯得至關(guān)重要。問題是，目前軍隊房地產(chǎn)的權(quán)屬登記現(xiàn)狀卻不容樂觀。概括來說，有以下三種情況：一是長期實際占用，至今從未登記；二是糾紛持續(xù)多發(fā)，等待行政裁決；三是權(quán)屬登記錯誤，法律風險增大?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》施行后，軍隊房地產(chǎn)權(quán)屬登記問題已經(jīng)成為迫在眉睫的法律問題，準確核查軍隊房地產(chǎn)的權(quán)屬登記領(lǐng)證情況應(yīng)當成為普查工作的重中之重。

　　軍用土地權(quán)屬爭議的行政裁決問題

　　建國以來，我國土地制度經(jīng)歷數(shù)次調(diào)整和變化，由于種種因素，有相當數(shù)量的土地雖然軍隊實際占用使用，但一直沒有確權(quán)頒證。《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。這里的“由人民政府處理”就是指人民政府的行政裁決。對行政裁決的基本程序、證據(jù)要求、裁決依據(jù)、不服裁決決定的救濟等諸多問題，軍內(nèi)鮮有研究。對此，普查時既要摸清軍用土地存在權(quán)屬爭議的數(shù)量規(guī)模，又要搞清存在權(quán)屬爭議的歷史根源，還要理清解決權(quán)屬爭議問題的對策方法，從而捍衛(wèi)軍隊合法權(quán)益。

　　軍地聯(lián)合開發(fā)的合同效力問題

　　近十年來，“軍隊出地、地方出資、聯(lián)合開發(fā)”的軍地聯(lián)建模式普遍存在，發(fā)生糾紛最終訴至法院的案例不在少數(shù)。從法律角度而言，解決問題的關(guān)鍵是“軍地聯(lián)建協(xié)議”的法律效力問題。從已經(jīng)生效的法院判例看，司法實踐中對此問題的認識相當混亂，有的法院認為“軍隊聯(lián)建協(xié)議”違反法律的強制性規(guī)定，應(yīng)認定為無效協(xié)議；也有的法院認定“軍地聯(lián)建協(xié)議”合法有效。聯(lián)建協(xié)議效力問題關(guān)系到聯(lián)建利益的分配以及聯(lián)建義務(wù)的負擔問題，對于軍隊利益的保護至關(guān)重要，普查時要查清軍地聯(lián)建的基本建設(shè)項目的數(shù)量規(guī)模，審慎評估聯(lián)建協(xié)議的效力，有關(guān)部門要商最高人民法院出臺專門司法解釋，建章立制，標本兼治，從根本上維護軍隊合法權(quán)益。

　　軍隊空余房地產(chǎn)租賃問題

　　軍隊空余房地產(chǎn)租賃是軍隊房地產(chǎn)經(jīng)營最基本的形式，同時該領(lǐng)域也暴露出最多的涉法問題。軍隊房地產(chǎn)租賃的審批與租賃許可證辦理問題，租賃審批與合同效力問題，預(yù)租合同的效力和性質(zhì)問題，鋪面轉(zhuǎn)讓費的問題，合同解除時改建擴建、裝修裝潢的處理問題，《軍隊房地產(chǎn)租賃合同》是否為格式合同的問題等等。2005年總部頒發(fā)《軍隊空余房地產(chǎn)管理規(guī)定》之后，最高人民法院又頒行了新的司法解釋，軍隊空余房地產(chǎn)租賃領(lǐng)域案件高發(fā)頻發(fā)反映了租賃管理體制與法律法規(guī)規(guī)定的沖突。普查時，要更多地發(fā)現(xiàn)和統(tǒng)計該領(lǐng)域的新現(xiàn)象、新問題，為軍事規(guī)章修訂以及管理體制創(chuàng)新提供鮮活案例和實證分析。

　　以“訴訟證據(jù)標準”重構(gòu)基建營房檔案管理體制

　　關(guān)于基建營房檔案的管理問題，總部已經(jīng)出臺了大量的軍事規(guī)章并且取得了較好的實效。但是，由于地域廣、時間久、數(shù)量大、變動多等諸多客觀原因，全軍的基建營房檔案管理工作與依法治軍的要求遠不相適應(yīng)。我們特別建議，在開展基建營房檔案普查工作時，要有法律專業(yè)力量參與，以“訴訟證據(jù)標準”重新整理基建營房檔案，搜集固定證據(jù)材料，確定權(quán)源歷史資料，一旦發(fā)生爭議或者訴訟，就能手到拿來，確保勝訴。

　　《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》的修訂問題

　　1990年4月20日中央軍委頒布《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》，2000年6月21日中央軍委頒布新的《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》，條例自發(fā)布之日起施行，1990年4月20日中央軍委發(fā)布的《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》同時廢止。依照《中華人民共和國立法法》規(guī)定，《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》屬于中央軍委頒布施行的軍事法規(guī)，應(yīng)當說，《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》是“軍隊房地產(chǎn)領(lǐng)域”最高等級的規(guī)范性文件，已經(jīng)成為全軍后勤管理機關(guān)執(zhí)行軍隊房地產(chǎn)管理政策的依據(jù)，甚至也成為部分法院裁判軍隊房地產(chǎn)涉訴糾紛時援引的依據(jù)，其法律適用意義毋庸贅言。不論是“1990版條例”還是“2000版條例”，都在特定的歷史時期無可置疑的發(fā)揮了重要作用，對于規(guī)范軍隊房地產(chǎn)的管理和使用，保護軍隊房地產(chǎn)合法權(quán)益居功至偉。

　　但是時至今日，重新審視“2000版條例”，我們不難發(fā)現(xiàn)不但所依據(jù)的上位法律有很大變動，而且適用的實際情況也發(fā)生了較大的變化。2002年4月4日中央軍委頒行的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第四十五條規(guī)定，軍事法規(guī)有下列情形之一的，應(yīng)當修改：（一）所依據(jù)的上位法修改或者廢止需要作相應(yīng)修改的；……（三）適用的實際情況發(fā)生較大變化的；（四）其他需要修改的情形。2000年以后，全國人民大及常委會新頒或者修訂了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國建筑法》等法律，最高人民法院在合同、城鎮(zhèn)房屋租賃、房屋登記等領(lǐng)域制定了新的司法解釋，尤其是近十年來，全國房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證風起云涌，軍隊房地產(chǎn)管理領(lǐng)域出現(xiàn)很多新情況新問題，《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》適用的客觀實際情況已經(jīng)發(fā)生重大變化。

　　一是“2000版條例”與《中華人民共和國立法法》。“2000版條例”規(guī)定了軍隊和地方之間的有關(guān)軍隊房地產(chǎn)租賃、換建、合建、有償轉(zhuǎn)讓、兌換等民事流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，總后勤部據(jù)此也制定了大量有關(guān)軍隊房地產(chǎn)經(jīng)營的軍事規(guī)章，這意味著軍地之間有關(guān)軍隊房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)方面的民事行為和行政行為都要遵守軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的規(guī)定，但是《中華人民共和國立法法》第九十三條規(guī)定“軍事法規(guī)和軍事規(guī)章在武裝力量內(nèi)部實施”，這里的沖突就是軍事法規(guī)對于軍隊房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中的地方民事主體是否具備普遍適用的效力。對此，司法實踐中存在認識上的混亂。二是“2000版條例”與《中華人民共和國行政許可法》。為了加強軍隊房地產(chǎn)管理，“2000版條例”中安排了計劃管理制度、用途管制制度、許可證制度、劃區(qū)管理制度和保密審查制度，并在多處規(guī)定了“報經(jīng)中央軍委、總部審批”的條款。對于這種“軍委總部審批”的法律性質(zhì)和法律效力應(yīng)做如何理解，這種審批是不是就是公法意義（行政許可法意義）上的“行政審批”，立法并未給出明確的答案，司法實踐中也出現(xiàn)很多混亂狀況。三是“2000版條例”與《中華人民共和國物權(quán)法》。《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力?！币虼耍瑢婈牱康禺a(chǎn)依法進行登記并取得不動產(chǎn)權(quán)屬證書（土地使用權(quán)證書和房屋所有權(quán)證書），對于確定軍隊房地產(chǎn)的權(quán)源歸屬，從源頭和根本上避免、杜絕軍隊房屋所有權(quán)和軍用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛至關(guān)重要?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》施行以后，軍隊房地產(chǎn)登記問題開始凸顯很多法律問題。四是“2000版條例”與《中華人民共和國合同法》?！?000版條例”并沒有完全禁止“軍隊房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為”，第四十三條、四十四條對軍隊房地產(chǎn)的租賃、合建、換建和兌換作出具體規(guī)定，這應(yīng)當成為軍隊房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的依據(jù)，總后勤部據(jù)此制定了多部軍事規(guī)章并制定了軍隊房地產(chǎn)民事流轉(zhuǎn)合同的參考樣本。但是《中華人民共和國合同法》及其以后生效的司法解釋規(guī)定，人民法院認定合同效力以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為準，并且違反行政法規(guī)“禁止性效力性規(guī)定”才能作為認定合同效力的依據(jù)。但是“2000版條例”屬于軍事法規(guī)，與國務(wù)院制定的行政法規(guī)是否屬于同等效力位階立法未予以明確，人民法院能否依據(jù)軍事法規(guī)作為判定合同效力的依據(jù)也存在爭論。五是“2000版條例”與客觀實際情況存在沖突。十三年來，全國范圍內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，各相關(guān)利益主體的權(quán)利意識法制意識開始覺醒，農(nóng)村集體土地確權(quán)大幕拉開，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程啟動，軍隊房地產(chǎn)的價值激增，軍隊房地產(chǎn)各使用管理單位的開發(fā)經(jīng)營行為增多，軍隊房地產(chǎn)領(lǐng)域涉訴糾紛和違紀違法案件頻發(fā)，部分軍事訓練用地存在權(quán)屬糾紛，軍地之間聯(lián)合建房、合作開發(fā)糾紛不斷涌現(xiàn)，“2000版條例”及相關(guān)配套的軍事規(guī)章已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)客觀實際情況。

　　綜上，普查工作的開展應(yīng)當與“2000版條例”的修訂調(diào)研工作結(jié)合起來進行?？紤]與立法法、物權(quán)法、合同法、行政許可法、土地管理法等國家法律、行政法規(guī)的有效銜接，考慮與軍隊房地產(chǎn)和基本建設(shè)管理體制相契合，考慮服從和服務(wù)于保障軍隊建設(shè)發(fā)展大局，高瞻遠矚，高屋建瓴，制定出一部高質(zhì)量的軍事法規(guī)或者軍事行政法規(guī)。

　　建立普查工作的“總法律顧問制度”問題

　　《2011年國防白皮書》指出,目前全軍共設(shè)法律顧問處268個，全軍共有軍隊律師1342名。這是一支重要的不可替代的法律服務(wù)保障力量，在依法治軍從嚴治軍已經(jīng)成為治軍方略的背景下，充分發(fā)揮軍隊律師的法律服務(wù)保障作用具有重要意義。全軍基本建設(shè)項目和房地產(chǎn)資源普查工作應(yīng)當設(shè)立“總法律顧問制度”，由專業(yè)軍隊律師為首長決策和普查具體工作提供專業(yè)法律意見。普查前法律風險警示，法律法規(guī)培訓；普查中法律漏洞補救，法律證據(jù)搜集；普查后法律對策建議，法律訴訟準備。從法律角度協(xié)助普查基建項目的建設(shè)依據(jù)和審批程序，協(xié)助普查軍用土地的確權(quán)領(lǐng)證情況以及存在爭議的原因，協(xié)助普查營房營區(qū)設(shè)施設(shè)備管理情況，協(xié)助普查國防工程設(shè)施的建設(shè)管理情況；協(xié)助普查基本建設(shè)項目招標投標情況，協(xié)助普查軍隊空余房地產(chǎn)管理情況，從而為解決基本建設(shè)項目和房地產(chǎn)管理方面存在的矛盾問題，提升管理的法治水平，提供專業(yè)的法律服務(wù)保障。（作者為總參維權(quán)南京協(xié)調(diào)中心主任、律師）