要點(diǎn)提示
今年兩會(huì)公布我國2018年的國防費(fèi)預(yù)算為11069.51億元人民幣，增長8.1%。通過數(shù)字我們可以看到：與世界發(fā)達(dá)國家相比，中國政府一貫注重控制國防費(fèi)規(guī)模，按照國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展方針，根據(jù)實(shí)際需要，合理確定國防費(fèi)。怎樣管好用好有限的國防費(fèi)，優(yōu)化國防費(fèi)結(jié)構(gòu)，提升國防費(fèi)效益，保障軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)地發(fā)展，是一道永恒的課題。
世界一流軍隊(duì)必須有一流的軍事管理，一流的軍事管理離不開現(xiàn)代化的軍費(fèi)戰(zhàn)略管理?？v觀世界發(fā)達(dá)國家國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)，強(qiáng)化軍費(fèi)戰(zhàn)略管理無一例外是重要一環(huán)。我軍現(xiàn)行的軍費(fèi)管理模式，萌芽于革命戰(zhàn)爭環(huán)境，成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，耦合于市場經(jīng)濟(jì)改革，較好地保障了軍事斗爭準(zhǔn)備和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)需要。然而，這一管理模式與建設(shè)世界一流軍隊(duì)的要求還有較大差距，與新的領(lǐng)導(dǎo)管理體制也存在不相適應(yīng)等問題。新時(shí)代強(qiáng)化軍費(fèi)戰(zhàn)略管理，應(yīng)堅(jiān)持以效能為核心、以精確為導(dǎo)向，不斷推進(jìn)體制創(chuàng)新、流程優(yōu)化和思維變革，為全面建設(shè)世界一流軍隊(duì)提供有力支撐。
發(fā)揮好軍費(fèi)戰(zhàn)略管理職能
現(xiàn)代軍費(fèi)管理的核心職能之一，就是通過科學(xué)制定預(yù)算有效配置資源來調(diào)控全局，以達(dá)成戰(zhàn)略管理目的。發(fā)揮好軍費(fèi)戰(zhàn)略管理職能，解決曾長期困擾我軍軍費(fèi)資源配置散、統(tǒng)籌弱的問題，應(yīng)當(dāng)遵循“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的體制總框架，在軍費(fèi)管理體制機(jī)制上探索創(chuàng)新。
強(qiáng)化軍委軍費(fèi)預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)管理職能?！败娢芸偂保肮堋钡暮诵氖穷I(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)，基礎(chǔ)在資源配置權(quán)，預(yù)算是重要制度支撐。軍費(fèi)預(yù)算落實(shí)“軍委管總”的關(guān)鍵是在軍委層面優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新工作機(jī)制，確保軍費(fèi)預(yù)算重大問題由軍委主席決策和決定。當(dāng)前，世界發(fā)達(dá)國家軍隊(duì)預(yù)算管理通常置于戰(zhàn)略層面頂層運(yùn)行。如美國由總統(tǒng)辦公廳的行政管理和預(yù)算局負(fù)責(zé)審查和分配預(yù)算；英國在國防部下設(shè)次官直接領(lǐng)導(dǎo)的國防預(yù)算與管理署，負(fù)責(zé)全軍預(yù)算，統(tǒng)一管理國防部財(cái)務(wù)和經(jīng)費(fèi)；俄羅斯國防部設(shè)總財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)部，負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行全軍預(yù)算，統(tǒng)一分配經(jīng)費(fèi)與撥款。當(dāng)前，全面深入貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制，我們必須強(qiáng)化軍委軍費(fèi)預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)管理職能，科學(xué)論證軍費(fèi)預(yù)算需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍費(fèi)預(yù)算管理，從而更加科學(xué)精準(zhǔn)地配置財(cái)力，提升軍費(fèi)保障質(zhì)量效益。
提高軍費(fèi)資源配置決策的科學(xué)性。決策的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)資源配置有效性的重要前提，搞好分析評(píng)估是提高決策科學(xué)性的重要路徑。世界發(fā)達(dá)國家非常重視軍費(fèi)決策論證評(píng)估，如美國國防部部長辦公廳專門設(shè)有計(jì)劃分析與鑒定局，進(jìn)行費(fèi)用估算和費(fèi)效比分析，并設(shè)有高級(jí)評(píng)審小組和高層領(lǐng)導(dǎo)審查小組審查資源配置相關(guān)事宜，每年預(yù)算需要經(jīng)過軍種、國防部長辦公廳與國家管理與預(yù)算局以及國會(huì)三個(gè)層次的評(píng)估才能得以通過。加強(qiáng)我軍軍費(fèi)決策分析評(píng)估，就是要建立以滿足需求為導(dǎo)向、以戰(zhàn)斗力為唯一的根本的標(biāo)準(zhǔn)，貫穿政策制定、預(yù)算編制、資金支付、結(jié)算決算等軍費(fèi)管理運(yùn)行各階段各環(huán)節(jié)，既有宏觀上考察軍費(fèi)總體運(yùn)行績效，也有微觀層面考核基層經(jīng)費(fèi)保障效益的軍費(fèi)資源配置決策分析評(píng)估體系，能夠?qū)娰M(fèi)決策與國家和軍隊(duì)財(cái)經(jīng)方針政策的一致性、軍費(fèi)投入與規(guī)劃計(jì)劃銜接的緊密性、軍費(fèi)支出與軍隊(duì)建設(shè)任務(wù)的匹配性、軍費(fèi)配置比例結(jié)構(gòu)科學(xué)性以及軍費(fèi)資源統(tǒng)籌使用有效性等進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)評(píng)估，促進(jìn)軍費(fèi)保障重點(diǎn)與戰(zhàn)斗力增長點(diǎn)的有機(jī)統(tǒng)一，有力支撐軍隊(duì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)發(fā)展。
注重發(fā)揮軍種預(yù)算配置資源的能動(dòng)作用。長期以來，我軍主要依托部門配置資源、按照業(yè)務(wù)系統(tǒng)編報(bào)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)需求由下而上逐層上報(bào)、單位預(yù)算按部門逐項(xiàng)匯總，事業(yè)部門在軍事需求形成中起著決定性作用。新體制下，“戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”要求戰(zhàn)區(qū)提報(bào)作戰(zhàn)需求，“軍種主建”要求軍種上報(bào)建設(shè)需求。在軍事戰(zhàn)略管理鏈路中，作戰(zhàn)需求牽引建設(shè)需求、建設(shè)需求引導(dǎo)資源配置。軍種在軍事需求形成和資源配置過程中起著承前啟后的關(guān)鍵性作用。適應(yīng)新的體制要求，充分發(fā)揮軍種在資源配置中的能動(dòng)性作用，切實(shí)履行好軍種在本系統(tǒng)本領(lǐng)域事業(yè)任務(wù)籌劃、計(jì)劃項(xiàng)目提報(bào)、預(yù)算編制執(zhí)行中的職責(zé)是一項(xiàng)緊迫現(xiàn)實(shí)的課題。
打通軍費(fèi)戰(zhàn)略管理鏈路
從軍費(fèi)投入到軍事能力生成，主要經(jīng)歷需求、規(guī)劃、預(yù)算、執(zhí)行、評(píng)估等基本環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣、相依相制。其中，需求是牽引，規(guī)劃是主導(dǎo)，預(yù)算是龍頭，執(zhí)行是主體，評(píng)估是保證。解決資源配置與備戰(zhàn)打仗相脫節(jié)、軍費(fèi)管理效能不高的問題，關(guān)鍵要以預(yù)算為龍頭核心，建立系統(tǒng)化流程化的資源配置機(jī)制，打通資源投入與軍事能力需求、戰(zhàn)斗力生成之間的鏈路。
打通軍事能力需求與資源投入之間的鏈路。軍事能力需求取決于國家利益和國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)為國家軍事能力目標(biāo)和戰(zhàn)斗力指標(biāo)。軍費(fèi)投入以軍事需求為牽引，有什么樣的軍事能力需求就應(yīng)有什么樣的軍費(fèi)投入規(guī)模結(jié)構(gòu)，以滿足相應(yīng)戰(zhàn)斗力指標(biāo)生成。打通軍事能力需求與軍費(fèi)投入之間的鏈路，關(guān)鍵要建立完善具有我軍特色的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度，以規(guī)劃計(jì)劃主導(dǎo)軍事資源配置，以精準(zhǔn)的資源配置保障規(guī)劃計(jì)劃的貫徹實(shí)施。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，主要依據(jù)軍事能力需求提出資源配置的總體意見、優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，為部隊(duì)建設(shè)和資源投入提出宏觀指導(dǎo)；在計(jì)劃環(huán)節(jié)，主要以“路線圖”的方式將規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化為具體的項(xiàng)目計(jì)劃，明確重大項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)要求、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和責(zé)任主體等，為統(tǒng)籌安排資源提供直接依據(jù)；在預(yù)算環(huán)節(jié)，主要將規(guī)劃計(jì)劃所明確的目標(biāo)要求和建設(shè)事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為資源投入安排，并精準(zhǔn)地用數(shù)字化的語言表達(dá)出來。規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算三個(gè)環(huán)節(jié)，只有實(shí)現(xiàn)了既相互銜接又相互制約，才能實(shí)現(xiàn)軍事能力需求與資源投入之間鏈路的暢通。
打通資源投入與戰(zhàn)斗力生成之間的鏈路。從軍事資源投入到戰(zhàn)斗力生成，也應(yīng)是一個(gè)暢通完整的鏈路，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)估等基本環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善預(yù)算項(xiàng)目論證評(píng)審制度，以規(guī)劃和具體的項(xiàng)目計(jì)劃為依據(jù)，將符合規(guī)劃要求的項(xiàng)目納入預(yù)算重點(diǎn)安排，確保按照規(guī)劃計(jì)劃精準(zhǔn)配置資源。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性權(quán)威性，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，形成內(nèi)外結(jié)合、全覆蓋、全過程的多維度預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控制度體系，確?；ㄥX辦事講規(guī)矩。在績效評(píng)估環(huán)節(jié)，結(jié)合規(guī)劃中期、規(guī)劃結(jié)束檢查評(píng)估和審計(jì)評(píng)價(jià)等，建立全過程、多層次、差異化的經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用，確?！盎ㄥX必問效、低效必問責(zé)”。只有預(yù)算、執(zhí)行與評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接又相互制約，才能確保資源投入與有效生成戰(zhàn)斗力、落實(shí)管理責(zé)任有機(jī)結(jié)合。
提高軍費(fèi)投入戰(zhàn)略效益
隨著我國軍費(fèi)投入的適度增長，怎樣科學(xué)管理、提高效能，管好用好寶貴的軍費(fèi)資源，確保有限的經(jīng)費(fèi)用在該用的地方、用出效益來，是全面推進(jìn)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化急需解決的重大問題。
完善項(xiàng)目預(yù)算制度，使項(xiàng)目投資更加科學(xué)。堅(jiān)持先論證后規(guī)劃。按照作戰(zhàn)需求，開展戰(zhàn)略籌劃和系統(tǒng)論證，綜合分析各項(xiàng)目作戰(zhàn)效能與經(jīng)費(fèi)開支情況，提出項(xiàng)目建設(shè)需要并列入規(guī)劃；根據(jù)項(xiàng)目所確定的建設(shè)任務(wù)跨部門配置資源，把分散的任務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，把分散的資源整合利用起來。堅(jiān)持先評(píng)審后入庫。設(shè)立預(yù)算項(xiàng)目庫，使預(yù)算項(xiàng)目庫成為預(yù)算調(diào)控的“閥門”。將達(dá)到論證深度的項(xiàng)目列入預(yù)算項(xiàng)目庫，并根據(jù)輕重緩急以及建設(shè)必要性可行性進(jìn)行排序，優(yōu)先安排序列靠前項(xiàng)目，未入庫項(xiàng)目一律不安排預(yù)算。堅(jiān)持先概算后預(yù)算。針對項(xiàng)目審批存在時(shí)滯、單位年度預(yù)算不完整的問題，可考慮嚴(yán)格概算編制程序，在規(guī)劃確定之后、年度預(yù)算工作開始前，進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究并同時(shí)編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)概算，提高預(yù)算的精細(xì)化程度。
完善資源配置體系，使供應(yīng)保障更加精準(zhǔn)。做好經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與保障需求的銜接。把握經(jīng)費(fèi)供應(yīng)、消耗和管理的內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)使命任務(wù)、編制實(shí)力和財(cái)力可能合理確定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模型，并根據(jù)形勢變化及時(shí)調(diào)整經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)費(fèi)供應(yīng)保障既滿足日常維修維護(hù)和事業(yè)工作的需要，又不造成經(jīng)費(fèi)沉淀結(jié)余。搞好部隊(duì)實(shí)物供應(yīng)保障，按照戰(zhàn)時(shí)保障要求確定部隊(duì)的實(shí)物供應(yīng)范圍，按平時(shí)保障需求確定部隊(duì)實(shí)物供應(yīng)數(shù)量，集中采購統(tǒng)一供應(yīng)物資，科學(xué)確定工程、物資、服務(wù)集中統(tǒng)建統(tǒng)購統(tǒng)供目錄清單，合理制定部隊(duì)資產(chǎn)物資編配標(biāo)準(zhǔn)，按照實(shí)物余缺確定物資供應(yīng)，根據(jù)物資供應(yīng)確定預(yù)算投入，建立科學(xué)精準(zhǔn)的資源配置體系。統(tǒng)籌利用增量和存量資源。加大閑置營區(qū)、訓(xùn)練場地、裝備器材等資源的跨單位、跨部門統(tǒng)籌調(diào)控力度，能利用存量資源的就不增加投入，能統(tǒng)一規(guī)劃集約建設(shè)的就不分散鋪攤子，防止無效投入和損失浪費(fèi)。
探索全過程績效管理，促進(jìn)軍費(fèi)向戰(zhàn)斗力有效轉(zhuǎn)化。牢固樹立績效理念，堅(jiān)持軍費(fèi)開支事前、事中、事后全過程績效管理。重大項(xiàng)目和重大領(lǐng)域建設(shè)應(yīng)有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過可量化、可衡量的形式對預(yù)期軍事效益、政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等進(jìn)行設(shè)定。堅(jiān)持多方案分析比對，在滿足軍事需求的前提下，優(yōu)先選擇成本低、費(fèi)用少、收效好的項(xiàng)目方案，避免重復(fù)上馬立項(xiàng)。重視重大項(xiàng)目實(shí)施的中期檢查評(píng)估，分析修正偏差，必要時(shí)調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績效目標(biāo)。逐步推行重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用績效后評(píng)價(jià)制度，作為落實(shí)主體責(zé)任的重要依據(jù)。要將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任的工作人員實(shí)施行政問責(zé)的依據(jù)，對其“功過”進(jìn)行評(píng)判，并給予獎(jiǎng)懲。
（作者系軍隊(duì)財(cái)務(wù)研究中心總干事、陸軍勤務(wù)學(xué)院教授）